焦晓东

一、习近平总书记对生态产品价值实现作出重要论述

党中央、国务院高度重视生态产品价值实现机制建设。2010年12月，国务院印发的《全国主体功能区规划》首次提出“生态产品”。2012年11月，党的十八大明确要求“实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力”。党的十九大报告提出“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。2018年4月，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会上要求“探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上提出“在长江流域开展生态产品价值实现机制试点”。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》明确提出“建立生态产品价值实现机制”。2020年11月，习近平总书记在南京主持召开全面推动长江经济带发展座谈会上提出“要加快建立生态产品价值实现机制，让保护修复生态环境获得合理回报，让破坏生态环境付出相应代价”。2021年2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议并发表重要讲话强调“建立生态产品价值实现机制关键是要构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系”“推进生态产业化和产业生态化”。

二、我国生态产品价值实现取得积极进展和成效

（一）顶层设计和建章立制取得重要进展

2015年9月，中共中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》。2021年3月，第十三届全国人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“建立生态产品价值实现机制，在长江流域和三江源国家公园等开展试点”，提出“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”。2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，2021年10月，中共中央、国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和国务院印发《2030年前碳达峰行动方案》，提出统筹推进碳排放权、用能权、电力交易等市场建设。这些是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，也是生态产品价值实现的顶层设计和总体部署，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重大意义。与此同时，与生态产品价值实现相关的制度和立法工作也在积极推进，比如2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》；自2010年起，国务院就将研究制定生态补偿条例列入立法计划，2016年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。可见，中央对生态产品价值实现总体部署已基本形成。

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（二）地方试点示范项目稳步推进

全国各地积极开展生态产品价值实现的理论研究和实践探索。2017年以来，生态环境部评选出两批共计87个“绿水青山就是金山银山”实践创新基地；2020年4月以来，自然资源部办公厅发布了两批共计21个生态产品价值实现典型案例。其中，地方开展的排污权、碳排放交易案例，都取得了积极进展。这些地方案例在生态产品价值实现方面的做法和成功经验，为全面推动全国范围生态产品价值实现打下了坚实基础。

（三）推动生态产品价值实现取得明显成效

首先，对生态产品的概念研究和实现路径的探索取得成效。生态产品除了具有自然属性、稀缺性、时空差异性之外，还具有社会正溢出效应，生态产品价值在实现过程中，生态系统碳汇总量也在增加，这些在学术界已基本达成共识。生态产品价值实现的三种基本路径都在实践中开展了运用，这包括：市场路径，主要表现为通过市场配置和市场交易，实现可直接交易类生态产品价值；政府路径，依靠财政转移支付、政府购买服务等方式实现生态产品价值；政府与市场混合型路径，通过法律或政府行政管控、给予政策支持等方式，培育交易主体，促进市场交易，进而促成生态产品价值实现。

其次，针对生态产品价值实现中的一些难点问题，近年来也取得了突破性进展。比如针对生态产品“度量难”的问题，浙江丽水市率先设置了GEP（生态系统生产总值）转化为GDP的一级考核指标，把GDP和GEP“两个较快增长”、生态环境质量等纳入干部离任审计指标体系；针对生态产品“抵押难”问题，江西省金溪县创新“古村落金融贷”，以抵押方式支持古建筑保护；针对生态产品“低价格”的问题，江西婺源变传统的“种农田”为现代的“种景观”，带动区域农副产品销售和旅游业发展；针对生态产品“变现难”的问题，福建省南平市对碎片化的森林资源进行集中收储和整合优化，转换成连片优质的“资产包”，引入社会资本和专业运营商具体管理，打通了资源变资产、资产变资本的通道。

最后，碳汇作为一种生态产品形态，近年来在解决标准难、变现难的问题方面也取得了积极进展，比如2020年，浙江丽水市编制《浙江省丽水市森林经营碳汇普惠方法学》，制定《浙江省丽水市林业碳汇开发及交易管理暂行办法》；经过多年多地试点，2021年7月，全国性碳排放权交易在上海环境能源交易所开市，进入发展碳排放空间以及碳汇交易的新阶段。

三、在习近平生态文明思想指引下，加快推进我国生态产品价值实现

生态产品价值实现的过程，就是将生态产品所蕴含的内在价值转化为经济效益、社会效益和生态效益的过程。我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，我们要在习近平生态文明思想的指引下，认真总结前期经验，加快推进我国生态产品价值实现。

（一）深入学习贯彻习近平生态文明思想，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念。以“两山理念”为根本遵循，正确把握发展与保护的关系，为探索生态产品价值实现提供理论和思想保障。

（二）完善生态补偿机制

进一步明确生态补偿的主体。一是要实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域，以及禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。二是要加快推进跨地区、跨流域补偿。稳步提高生态保护补偿的标准。完善生态补偿的科学标准，健全生态补偿标准的测度体系。三是要建立稳定的资金投入机制，继续探索健全市场化、多元化的生态保护补偿机制，多渠道筹措生态保护补偿资金。

（三）着力完善市场化的生态产品价值实现机制

在生态产品价值实现的主体方面，完善政府和社会资本合作模式，继续推行生态环境污染第三方治理，引导社会资本进入生态产品市场，扩大生态产品价值实现的主体类型。在价格机制方面，继续推进资源环境领域的相关市场化改革，优化完善资源财税制度和矿产资源权益金制度，建立全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益的价格形成机制。在生态产品供给方面，积极应用新技术，促进生态产业化和产业生态化，培育“生态+”新型业态，着力延伸农林产业价值链，鼓励产品创新，为社会提供类型丰富的高质量生态产品。在市场环境方面，推进简政放权，废止妨碍形成全国统一市场和公平竞争的规定和做法，鼓励各类投资进入生态产品市场。

（四）建立健全生态产品价值实现的基础制度

在产权制度方面，继续完善自然资源资产产权制度改革；在核算制度方面，完善生态产品价值的核算体系；在数据支撑方面，完善生态环境监测体系和数据共享。加强在自然资源资产产权、资产管理、资产负债表、资源环境承载能力、市场化生态补偿、生态环境损害赔偿等方面的理论研究，推动自然资本增值，为加快生态产品价值实现提供理论支撑。探索自然生态空间环境权、发展权、管理权登记的形式，以此来解决自然生态空间环境确权登记中存在的难点和问题，以点带面，全面推进自然环境生态空间确权登记。加快建立能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制，研究制定碳汇项目参与全国碳排放权交易相关规则；构建以生态产品价值实现专项法律，以生态补偿、水权交易、碳汇交易、生态产品项目建设公私合作、生态产品项目融资等具体领域法律为组成部分的法律保障体系。

（作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所）